(since 2006/11/25)
自國務機要費延燒而起的特別費爭議，近來終於陸續聽到呼籲改革制度的聲音。不管喊的人各自心裡盤算的是什麼，這條改革路總是該走的。
正此時，行政院宣布已於十月時，將特別費改為全部需要單據核銷（舊制為至少一半需單據），並自明（96）年一月一日起實施。這項「改革」並沒有看見通盤詳盡的考量與討論，到底改成這樣是否恰當，確是個值得質疑與探討的事。既然我已質疑其是否恰當，那麼，我應該要１．提出質疑的道理，以及２．分析什麼是較佳的方案，才算是個負責任的質疑以及幫忙解決爭議的誠意。
本文的探討，完全不想牽涉到當下爭議中的某些個案，因此不擬為誰開脫或是入罪，而刻意提出特定人的犯罪相關條件。司法的事，歸司法單位去管，我只管將來用什麼制度好。
要回答上面兩個問題，我們不妨先自特別費的緣起開始。
特別費，預算編號是0299，俗稱特支費。「特支費」雖然是大家這時朗朗上口的詞，但真正在正式法律文件裡出現的，據聞只有少數法規如所得稅法第四條第五款「左列各種所得，免納所得稅…五．公、教、軍、警人員及勞工所領政府發給之特支費…」有這個詞（在全國法規資料庫入口網站輸入「特支費」查詢）。既然「特支費」一詞不曾出現於其他法規，而俗稱的特支費又指的是特別費，那麼將所得稅法裡的「特支費」等同於「特別費」，此主張在法律之前應站得住腳。本文於此後，一律將特支費，以「特別費」稱之。
特別費的由來，有幾種說法。
１．「自由電子報，951012，市議員徐佳青指出，在戒嚴時期，政府首長經常擅自挪用政府預算，作為私人使用，因此前總統蔣經國要求政府編列“首長特別費”，限制各職級首長的額度，避免首長濫用其他經費，才出現這項“特別費”名目」
２．「陳君愷指出，國務機要費與首長特別費事件…有人解讀這個費用是“特別津貼”，也有人認為是“特別辦公費”，依舊爭論不休，至於當時的地方官，有人是將其視為俗例落入私囊，也有些人收受，但堅持用在公務」
總之，這項費用被許多相關人士視為「變相加薪」，畢竟我們的首長薪資並不算高。
至少有三類人會知道這個「變相加薪」的性質：１．首長（也許是透過口耳相傳）；２．首長下的機要人員；３．會計人員。當然可以想像的，有人「依照慣例」而也有人堅持「照法規走」。行政院87年函釋，「特別費報支手續，仍以原始憑據列報為原則，倘有一部分費用，確實無法取得原始憑證時，得依首長領據列報，但最高以特別費用半數為限」。由於其規定上的模糊性，造成許多單位執行上的困擾，而不得不申請解釋；請看下面這兩則摘自「主計法規及相關規定查詢」的解釋涵
１．「行政院主計處 93.05.27 處實1字第 0930003359 號」：「依九十三年度各縣（市）地方總預算編製要點之縣（市）單位預算用途別科目分類表有關特別費定義為，凡各機關、學校之首長、副首長因公務上所需之應酬捐贈等，並經核定有案之特別費屬之；機要費之定義為，凡各機關因應執行業務需要，並核定有案之機要費屬之」
２．「行政院 92.06.23 院授主實1字第 0920003914 號」：「九十二年度各縣（市）政府以縣（市）長個人名義支付之紅白帖及私人餽贈等費用由特別費支應」
無論如何，特別費確有制度上的缺陷。
在此提出針對「新修正案」（全部需單據核銷）的第一項質疑：若同意首長用於應酬，那麼所有合理的應酬，都可以讓首長取得單據來報帳嗎？無法拿到單據而甚為重要的應酬，是否國家得強制讓首長自掏腰包？還是說，其實只要拿不到單據的應酬，都是國家不鼓勵的應酬？
接著是第二項質疑：如果特別費真有「變相加薪」的背景及本質，那麼修改特別費的核銷，是否間接影響了「變相加薪」的「美意」？既然如此，何不減少甚至取消特別費，而直接增加首長薪資，讓受薪者更正大光明使用？
如果特別費是因為首長薪資偏低，而給予的「變相加薪」，那麼在檢討特別費的同時，應該同時檢討首長的薪資結構，才能得到一勞永逸的改革效果。
但是領特別費的首長那麼多，該如何檢討呢？在此當然不可能將之逐一討論，而只能探討出一個合理的方向做為改革時的建議。
我想探討的方向，是從這樣的自問開始的：
１．如果我們在乎首長的清廉，那麼高薪、普通薪、低薪，何者較能鼓勵清廉？
２．暫不考慮清廉問題，我們是否需要用高薪來吸引能力好的人執政？高薪是否真能吸引能人？
第一個問題，我拿總統薪水當指標來探討。在此我偷個懶，看別人整理的資訊
「各國領袖“薪”事誰人知」這個資訊只提了薪水，沒提到物價指數的對應值。節錄重點如下：「聯合國秘書長基本年薪加上辦公費和警衛費用約為1150萬台幣，即月薪約是100萬台幣。南韓總統盧武鉉的年薪約680萬台幣（5.1, 42）。芬蘭總理月薪約為42萬台幣（9.6, 1），但若要住進政府提供的官邸，還須另付租金。歐盟各國總統月薪以愛爾蘭最高（7.4, 18），折台幣約99萬。愛沙尼亞總統月薪約17萬台幣（6.7, 24），但有報導指出其國會於今年初決議讓總統配偶可獲相等於總統薪俸三成的「第一夫人薪俸」。共黨國家的領袖薪資普遍不高；俄羅斯總統普亭月薪約20萬台幣（2.5, 121），在八大工業國領袖中敬陪末座，但是享受各種國家保障，配屋配車，飲食和旅行免費，不過仍要交所得稅；中共國家主席胡錦濤的月薪成謎（3.3, 70），有一說是19萬台幣，另一說則為1萬3000台幣，但會調到4萬台幣。美國總統布希月薪為33500美元（約112萬台幣）（7.3, 20）。新加坡總理李顯龍月薪平均為5萬美元（約166萬台幣）（9.4, 5）；新加坡採行高薪養廉政策，總理和內閣部長的薪資優渥，早已舉世聞名。」（括號內為2006年清廉指標與排名，但此指標與排名，是政府整體而非單指總統一人）
再看這則報導數據：「美國總統年薪約四十萬美元，副總統約為總統的一半即二十點八萬美元，國會議員十六點二萬美元，約為總統的四成。目前我國總統月薪四十六萬，立委月薪十八萬剛好是總統的四成，副總統依照美國標準只應領二十三萬，但目前為三十四萬元」
由於我並沒有認真去比較物價指數，並以相對的「政府清廉指數」來進行迴歸統計，因此這部份的分析稱不上嚴謹，僅當參考。以清廉出名的新加坡政府，首長平均而言（相對於國民平均所得）是高薪的，但是其清廉主因不見得是高薪。我相信各國各等級首長的清廉與否，「早先建立的清廉文化，上位者自身清廉，對貪污的懲罰輕重（包括司法、社會、政治方面的懲罰），首長可以下手貪污的機會與權力」等等，都有影響，而薪資只是「減少貪念」的一環而已，如果誘惑大、風險小，那麼貪污還是可能；以台灣為例，總統月薪４６萬，加上一年四千多萬國務機要費的「變相加薪」（另行討論），如果高薪真能止貪，怎麼還會有拉法葉案、SOGO案、高捷案、Tiffany案外案，以及朦朧中的未爆彈？由此可見，高薪對貪污並無直接明顯的抑制關係。
當然，這個「結論」主要根據的是「總統」這個層級的概括分析；至於其他首長與其他領特別費的人，也許需要某種程度的結論修正。
另外一種思考方式是，將特別費仍當做變相加薪（但數額另斟酌），而依現況，當做民代對首長的不信任性施為：當首長的表現不佳，但並無明顯違法證據，仍可用「刪減預算」來進行政治（相對於司法）懲罰。這在過去也曾經發生，今年的國務機要費預算，也是如此。不過可能的缺點，一是容易造成政治鬥爭，一是最後仍用司法當成刪減預算的標準，而失去政治懲罰的意義；再者，民代自己的特別費，似乎沒有其他制裁的力量，除非走上監察體系的司法路徑。
接著要討論第二個問題：以高薪吸引能人的必要性及可能性。我從兩種角度來談，並且先不考慮對清廉與政黨的信任問題。
第一種角度是「市場供需」觀點。市場供需觀點之下，高價格似有可能吸引有能力的人，但是至少有兩個因素影響此事甚鉅。首先是「工作保障」上的不穩定性；從政相對於在私人企業上班，其工作上的保障相對不穩定，因此想要以較高的薪水向企業「挖角」能人從政，吸引力相當可疑；不過工作保障較高的技術官僚職務，倒是相當有可能。其次是「能力」的定義、衡量、及產生。施政的「能力」是指什麼？是某種特定的專業能力如建築、環保、醫療等等嗎？恐怕不是，因為如總統之於國政及縣市長之於地方政務，需要的是全面性的關照，而非單一專業的深入。協調力、執行力、決策力、應變力、遠見等等，反而是施政能力的核心；但是該用什麼指標來衡量誰的施政能力比另一人高？
即使是候選人本人，恐怕也提不出任何客觀指標告訴別人或是自己「我的能力比他好」，因此我們都只能從其政見，以及施政經驗、經歷來判斷；學歷的指標一如專業能力，並非主要考慮內容，僅能當做替代指標。說來這幾個能力，多半需要「做中學（learning by doing）」；因此，候選人對政治的投入承諾與熱忱，反而更為重要。由於工作保障上的不穩定，以高薪吸引能人的想法，不切實際。
第二種角度我由管理理論裡的「內在激勵（intrinsic motivation）」觀點來看。內在激勵指的是人對於某特定工作的執行或完成本身具有成就感、滿足感；它是相對於“加薪、獎金”等等「外在激勵」的概念。管理學者發現，當人對他的工作具有內在激勵時，其工作績效最好；如果加了外在激勵，往往反而降低績效。依據這個觀點，我們實不應該用高薪來“引誘”人們擔任首長，反而要以不特殊的薪水結構，讓對「首長」這職務有內在激勵的人擔任。「權力」也許是許多人對「首長」一職產生內在激勵的主因，但是以現有（包括過去十幾年）這麼多首長民代弊案纏身的情況看，我們目前的制度是以「外在激勵」（弊案背後的利益）引誘人們當官的制度。從這個角度看，勇於拒絕官商糾葛的民代及首長，才會是具有高績效的民代及首長。
以上討論適用在行政首長上。就民意代表來說，以一個專業民代的必要配備來說，確實需要給予較多的行政資源，方便其投入特定議題的資料收集與分析，以盡監督之功。
至於國務機要費，原則上上述討論也適用，但是國務機要費有更為複雜的因素，需要在制度設計時一併加入考慮。我擬用另一篇文章來專門探討。
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